Грядущее возвращение Владимира Путина на пост президента России вновь возродило тренд предыдущего его президентского срока – укрупнение регионов. С 2010 года в общество в качестве пробных шаров забрасываются возможные сценарии, например переформатирование 83 субъектов РФ в 20 агломераций.
Помимо этого, звучат и идеи отказа от административно-территориального деления по этническому признаку. Грубо говоря, отказа от национальных республик. И кулуарно уже даже называют первых претендентов: Красноярский край и Республика Хакасия; Иркутская область, Забайкальский край и Республика Бурятия.
Первым о макрорегионах заговорил Владимир Путин еще в конце 2007 года, будучи президентом. «Нам нужны целенаправленные исследования по определению самого понятия «макрорегион», определению его границ, обусловленных территориальными, природными, инфраструктурными, демографическими и этнокультурологическими особенностями», – так Путин объяснил свою задумку на заседании совета по науке, технологиям и образованию.
Это заявление Путина прозвучало на фоне объединительного процесса в ряде российских регионов, в число которых попали Усть-Ордынский и Агинский бурятские автономные округа. Тогда еще ломались копья, но результат референдумов был официально зарегистрирован. И в 2008 году округа как отдельные административные единицы исчезли с карты России.
В 2010 году вышло совместное исследование «Объединение субъектов Российской Федерации: ЗА и ПРОТИВ» (в числе авторов небезызвестные Евгений Гонтмахер и Александр Кынев). Общие выводы группы авторов можно объединить в один емкий: объединение не столь вредно, сколь бессмысленно, и к настоящей реформе административно-территориального деления никакого отношения не имеет.
Представлены и вполне детальные доклады по бурятским округам. Но приводить их целиком не имеет смысла. Выделим лишь несколько важных моментов, отмеченных авторами. «Этнотерриториальная проблема, остро вставшая при укрупнении Иркутской области, заслонила собой отсутствие реальных социальных и экономических мотивов для объединения… Отсутствие обоснованной мотивации и проектов, которые могли бы реализовываться совместными усилиями в общих интересах, привело к тому, что был сформирован лишь список назревших социальных задач, для решения которых не хватало местного финансирования. Скромный масштаб задач гарантировал реалистичность исполнения обязательств, хотя вряд ли выполнение федеральной властью своих обещаний можно считать «эффектом объединения»». Особый же статус Усть-Ордынского округа вылился в обещание областных властей помочь «округу в целом и каждому его муниципалитету, чтобы они имели возможность крепче встать на ноги». Авторы исследования делают вывод: «Это значит, что опасения того, что власти области будут неохотно исполнять «повышенные» обязательства перед округом в связи с объединением, оправдываются, и финансирование окружных проектов будет проводиться по остаточному принципу. Риск усиления периферийности Усть-Орды и недофинансирования возрастает по мере «выпадения» доходов регионального бюджета».
В силу того, что документ «об особом статусе» округа был подписан еще в период раздельного существования регионов, выводы исследователей несут больше перспектив Агинскому округу. Как подчеркивают авторы, «в условиях кризиса и резкого сокращения расходов Агинскому округу, наименее подверженному последствиям кризиса в силу аграрного профиля своей экономики, значительно легче пережить его последствия. Элиты округа неизбежно начнут лоббировать свои «эгоистические» интересы. Чем менее бывшая Читинская область будет способна выполнять свои обязательства перед округом, тем сильнее будет стремление разграничить бюджеты. Такая возможность заложена в соглашение об объединении, согласно которому после завершения переходного периода «стороны будут способствовать формированию самостоятельного бюджета Агинского бурятского округа». Другими словами, «в договоре о браке прописаны условия развода».
Как заявляет политолог Владимир Гельман, «в Кремле есть общие представления о том, что хорошо бы иметь как можно меньше субъектов Федерации и минимизировать издержки контроля. Хорошо бы, чтоб всех глав регионов президент знал лично, а знать лично 83 человека – довольно тяжелая работа».
При этом Гельман подчеркивает, что «перекраивать границы субъектов Федерации – непростая задача, здесь есть свои естественные ограничения. Первое – этнические республики. У федеральных властей тут, что называется, руки коротки. Как только родилась идея объединения Адыгеи с Краснодарским краем, в Адыгее начались волнения, которые провоцировались местными элитами. Федеральные власти они напугали».
По его мнению, второе ограничение – «неравный ресурсный потенциал регионов, об объединении которых идет речь. Примером может служить несостоявшееся слияние Ненецкого автономного округа и Архангельской области. Я уж не говорю про автономные округа Тюменской области, каждый из которых по экономическому потенциалу превосходит многие крупные субъекты Федерации, вместе взятые». То есть издержки, связанные с объединением регионов, довольно велики, а выгоды не очевидны.
Гельман приходит к выводу, что федерализм в России неизбежен просто потому, что Россия – страна большая и разнообразная во многих отношениях.
МНЕНИЕ:
Владимир Гельман, политолог: «Без механизмов, позволяющих регионам самим решать свои вопросы, крайне сложно обеспечить развитие страны и, более того, ее сохранение в перспективе. Был же советский опыт федерализма, когда на бумаге страна была федеративной, а по факту – глубоко унитарной и высоко централизованной. Когда началась политическая либерализация, все эти противоречия вышли наружу, и страна прекратила свое существование. Я думаю, что нынешним российским властям надо извлечь уроки из этого опыта».
