Спустя 10 лет после запуска первых особых экономических зон (ОЭЗ) правительство пытается улучшить их управляемость. Количество зон и их резидентов растет, частные инвестиции в них в среднем превысили государственные, но в то же время сохраняются пустующие зоны и номинальные резиденты, которые пока ничего не инвестировали. Основной фактор успеха ОЭЗ – заинтересованность региональных властей, признают и чиновники, и эксперты. Теперь правительство хочет, чтобы регионы с менее успешными ОЭЗ повторили успех лидеров, пишут «Ведомости».
В июле 2005 г. был принят закон об ОЭЗ: сначала появились промышленно-производственные и технико-внедренческие зоны. Позже добавились туристско-рекреационные и портовые.
Каждый из типов зон создавался под определенный тип бизнеса и предполагал ограничения по видам деятельности, которой можно заниматься на площадке. Резиденты ОЭЗ получают налоговые льготы – для каждого типа зон предусмотрен свой режим, который по замыслу Минэкономразвития учитывает их специфику.
Зоны с претензиями
В конце 2013 г. Счетная палата опубликовала результаты проверки первых шести лет работы ОЭЗ. Лишь 11 зон из 27 существовавших на тот момент аудитор признал «условно эффективными» с точки зрения использования государственных денег, вложенных в их развитие, – только производственные и внедренческие. Бюджетные деньги простаивают, строительство инфраструктуры существенно отстает от плана, констатировала Счетная палата.
Расходы управляющих компаний на содержание уже построенного росли быстрее доходов, указывала Счетная палата. Стимула быстро и эффективно использовать полученные из бюджета средства по назначению просто не было, признал недавно вице-премьер Дмитрий Козак: «РосОЭЗ» и ее «дочкам» было выгоднее размещать эти средства на депозитах и зарабатывать на этом. Так происходило далеко не во всех ОЭЗ, не согласен бывший сотрудник управляющей компании: не было не то что стимулов, а самой возможности использовать эти средства каким бы то ни было образом – из-за огромного количества согласований. С каждой новой проверкой стимулов становилось все меньше, сетует он: чтобы перестраховаться, на все стали ждать визы федерального центра.
Основная проблема зон – именно управление, уверен региональный чиновник, занимавшийся развитием технико-внедренческой ОЭЗ. «Если что-то не срабатывает, это не значит, что плох сам по себе инструмент ОЭЗ, – надо учиться с ним обращаться», – считает он: подтверждение этому – успешные зоны. Были и более глобальные проблемы управления ОЭЗ, признавало Минэкономразвития: экономическое обоснование многих ОЭЗ было недостаточным, ответственность не распределена, ключевые показатели эффективности были нечеткими или слишком формальными. А чем больше зон, тем сложнее стало централизованно контролировать каждую из них. Когда зон было немного, Минэкономразвития могло «в ручном режиме управлять процессом», говорил Козак весной этого года, а когда их больше 30, «до всех регионов руки не дотягиваются».
Регионы в ответе
В прошлом году Минэкономразвития начало реформу управления ОЭЗ. Одна из основных целей преобразований – усилить заинтересованность регионов в развитии своих ОЭЗ, чтобы тиражировать истории успеха администраций, которые создали самые динамично развивающиеся зоны. Успешные зоны – в Татарстане, Липецкой области, Томске – создавались именно при активной поддержке регионов, напоминает управляющий партнер консалтинговой компании ФОК Моисей Фурщик.
Регионам будут передаваться полномочия по управлению ОЭЗ. Вместе с полномочиями регионы должны получить и средства на развитие своих ОЭЗ в виде целевых субсидий вместо взносов в управляющие компании. Механизмы контроля за расходованием субсидий более жесткие, чем в случае взносов в капитал управляющей компании, говорит Фурщик: деньги больше не будут простаивать или лежать на депозитах.
Отношения между федеральным центром, регионом и управляющей компанией лягут на договорную основу, продолжает он: они должны будут подписать соглашение, где будет четко определена ответственность каждой стороны, а ответственность регионов существенно усилится. В соглашении также будут прописаны новые ключевые показатели эффективности: это будут высокотехнологичные рабочие места, рост ВРП и добавленной стоимости, а не количество резидентов и заполняемость площади зоны, как сейчас. Если показатели не будут достигнуты, выделенные деньги придется вернуть пропорционально отставанию от плана, объясняет замминистра экономического развития Александр Цыбульский. Способом возврата также может стать выкуп пакета «РосОЭЗ» в региональной управляющей компании за счет средств регионального бюджета.
Обязательство региона участвовать в финансировании инфраструктуры ОЭЗ также станет обязательным условием создания новых зон. Если регион не готов вкладывать в новую ОЭЗ средства своего бюджета, то такая зона за счет федерального бюджета создаваться не будет, предупредил Козак: возможности сейчас ограничены. Вероятно, регионам, где зоны пока неэффективны, после передачи ответственности придется принимать решение об их закрытии, рассуждает Фурщик, регион должен трезво оценить перспективы своей ОЭЗ. Но каждая ситуация индивидуальна, подчеркивает он, например, в «Советской Гавани» формально резидентов нет, но на самом деле есть результативные переговоры с инвесторами и процесс пошел, к тому же портовые зоны – самые сложные и неправильно ждать от них быстрого эффекта. А в регионах, где управление зоной и так выстроено качественно, эффективность может еще и вырасти, надеется он: как минимум быстрее будут приходить средства.
